پایان نامه قانون برنامه چهارم توسعه، برنامه چهارم توسعه

نوامبر 11, 2019 By vZbR33JZrQ

اصل ۲۸ قانون اساسی آزادی انتخاب شغل را برای همه افراد جامعه مشروط به عدم مخالفت با اسلام و رعایت مصالح و حقوق عمومی به رسمیت شناخته است که البته با توجه به این قیود محدود کننده خارج از چارچوب معمول، این آزادی انتخاب به هیچ عنوان آن آزادی مد نظر نیست. هم چنین این اصول دولت را موظف به ایجاد امکان اشتغال برای همه افراد همراه با ایجاد شرایط مساوی برای احراز آن مشاغل کرده است. از قسمت اخیر عبارت فوق بر می آید که دولت میان اتباع داخلی و بیگانگانی که مجوز قانونی کار دارند نبایستی تبعیض قائل شود و اتباع بیگانه همانند اتباع داخله از فرصت های برابر شغلی برخوردار هستند. البته طبیعی است که هر کشوری در مورد بعضی مشاغل برای بیگانگان محدودیتهایی در نظر بگیرد، بنابراین اینجا منظور از شرایط مساوی برای احراز مشاغل، در مورد مشاغلی است که دولتها بنا به اقتضاء بیگانگان را از تصدی به آنها ممنوع کرده باشند.
ب) برنامه های توسعه ای و دیدگاه نسبت به کارگران بیگانه
در برنامه سوم توسعه اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی کشور نیز مقرراتی راجب کارگران مهاجر اشاره شده است. در ماده ۴۸ آمده است: وزارت کشور موظف است حداکثر در سال اول برنامه تربیتی اتخاذ نماید که کلیه افراد خارجی فاقد پروانه کار را جمع آوری نموده و در صورت عدم تهدید جانی، آنها را به کشور متبوع خود انتقال دهد. و در غیر این صورت آنها را در اردوگاههای مشخص مجتمع نماید. تشخیص وجود یا عدم وجود تهدید جانی به عهده وزارت امور خارجه است. ماده ۱۸۰: به منظور ایجاد تمرکز در سیاست گزاری امور اتباع خارجی (آواره، پناهنده، مهاجر و اتباع خارجی دارای گذرنامه) در زمینه ورود، اسکان، اخراج، اشتغال آموزش بهداشت و درمان و روابط بین الملل، شورای هماهنگی اجرایی اتباع بیگانه به ریاست وزیر کشور و عضویت وزیران آموزش و پروش، اطلاعات، امور خارجه، کار و امور اجتماعی، بهداشت و درمان، رئیس سازمان برنامه و بودجه، دبیر شورای عالی امنیت ملی، فرمانده نیروی انتظامی، رئیس جمعیت هلال احمر تشکیل می گردد. تصمیمات شورای مذکور پس از تأیید هیأت وزیران قابل اجراست. باید اذعان داشت که هدف دولت از وضع چنین مقرراتی ساماندهی امور اتباع بیگانه از جوانب گوناگون می باشد. اما همیشه باید سعی کرد که کار کردهای چنین مقرراتی مطابق استانداردهای بین المللی من جمله حقوق بشر می باشد. زیرا همچنانکه بر می آید اتباع بیگانه از قدرت حمایتی در کشور مهاجرت شده به آن برخوردار نیستند و بایستی حاکمیت مقررات را با دید حمایتی و همه جانبه نگر وضع کند. آیا ماده ۴۸ برنامه سوم این دید حمایتی و حقوق بشری را رعایت کرده است؟ آیا وزارت خارجه به عنوان مرجع تشخیص تهدید جانی برای اتباع بیگانه، غیر از دید سیاسی، سایر جنبه ها را رعایت می کند؟ آیا اردوگاه ها مکان مناسبی برای اسکان به لحاظ شرایط زندگی هستند؟ آیا نمی توان از نیروی بالقوه ای افراد به صورت بهتری و در جای دیگری استفاده کرد؟
در مقام اجرای این مقررات توسط نهادهای مسئول و با توجه به سیاق مقررات به نظر نمی رسد که استانداردهای حمایتی از کارگران مهاجر فاقد پروانه رعایت شده باشد. همچنین به نظر می رسد که یک مرجع بین المللی مانند کمیساریای عالی پناهندگان بهتر می تواند تهدید جانی یا عدم آن را در مورد کارگران مهاجر در سرزمین خودشان تشخیص دهد.
لازم به ذکر است  مفاد همین ماده در ماده ۱۰۳ از قانون برنامه چهارم توسعه اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی تنفیذ شده است.
گفتار دوم: اشتغال بیگانه در کنوانسیون های بین المللی
مهاجران جوینده کار با ترک دیار خویش از بسیاری مزایای آن چشم پوشی می کنند ولی هنگامی که به کشور مورد نظر وارد می شوند ، تازه موانع سنگین تری در پیش رو دارند که باید بر آنها چیره شوند ؛‌در تبعیض های چندگانه قرار دارند ،‌از جمله در کاری که انجام می دهند در مزدی که می گیرند، در شانسی که برای ارتقا دارند و نیز در خطر بیکاری که همواره آنها را تهدید می کنند . بیشتر مهاجرین به کارهایی می پردازند که کارگران بومی می کوشند از آنها پرهیز نمایند . تقریبا در اکثر کشورها ، مهاجرین ناچار گرد مشاغل یدی غیر ماهرانه جمع می شوند .
به طور مثال در جمهوری فدرال آلمان در سال ۱۹۸۷ ، ۸۵ درصد مهاجرین شغل های کارگری داشته اند.موضوع اشتغال کارگران مهاجر در بدترین مشاغل ، منحصر به ثرومندترین کشورها نمی شود . کشورهای در حال توسعه نیز کارگرانی را از کشورهای فقیرتر همسایه به سوی خود می کشند. البته همه، کارگران مهاجر را به کارهای بدنی و مادون نمی گمارند ،تقریباً در همه سطوح شغلی می توان کارگران خارجی را دید . در واقع یک الگوی عمومی شغلی مهاجران این است که عموماً در پیرامون مشاغل سطح بالا و پایین نردبان شغلی جمع می شوند. در بالاترین سطح اغلب مهاجرین در جاهایی قرار دارند که کمبود کارکنان بومی وجود دارد. در پایین ترین سطح به دلیل این که بومی ها آن مشاغل را برنمی گزینند.
حال با وجود این شرایط کم و بیش سخت برای کار کردن در مورد مهاجران بایستی دید دولتها و سازمان های بین المللی چه اقداماتی تا به حال انجام داده اند .
۱ـ سازمان بین المللی کار و کارگران مهاجر
یکی از نکاتی که به عنوان هدف سازمان بین المللی کار در مقدمه اساسنامه آن ذکر شده است «دفاع از منافع کارگرانی است که در خارج به کار اشتغال دارند». در اجرای این هدف چند مقاوله نامه و توصیه نامه به وضع کارگران خارجی و مهاجر پرداخته، مقرراتی درباره این کارگران تدوین نموده اند که برخی به مسائل تأمین اجتماعی مربوط می شوند و برخی جنبه کلی تری دارند. اما علاوه بر این دو دسته سند که به طور خاص مسائل کارگران خارجی و مهاجر را مطرح می کنند، در برخی از مقاوله نامه های دیگر نیز به طور صریح یا ضمنی شمول آنها به کارگران خارجی و مهاجر پیش بینی شده است. در زیر از این اسناد بحث می کنیم.
اولین مقاوله نامه خاص کارگران مهاجر مقاوله نامه شماره ۶۶ می باشد که با مقاوله نامه شماره ۹۷ متن آن به صورت بهبود یافته تجدید نظر شده و بعدا در سال ۱۹۷۵مقاوله نامه شماره ۱۴۳ را داریم.
الف) مقاوله نامه های کلی؛
مقاوله نامه شماره ۹۷؛ از دیدگاه این مقاوله نامه کارگر مهاجر شخصی است که از کشوری به کشور دیگر مهاجرت می کند تا شغلی بدست آورد و به کاری « نه به حساب خود» مشغول شود. بدین ترتیب مفهوم کارگر مهاجر در واقع شامل افراد مزد بگیر می شود. روشن است که در این محدوده همه افرادی که برابر مقررات به عنوان کارگر مهاجر پذیرفته می شوند شمول مقاوله نامه خواهند بود. برعکس کارگران مرزی ، دریانوردان و اشخاصی که به مشاغل آزاد و هنری و برای مدت کوتاه به کشور دیگر می روند مشمول آن نیستند. از آنجا که کارگران مهاجر « بدون توجه به ملیت» آنها مشمول مفاد مقاوله نامه هستند. بنابراین اتباع کشورهایی هم که به مفاد مقاوله نامه ملحق نشده اند از مقررات برخوردار خواهند بود. برابر مقاوله نامه شماره ۹۷ کشورهایی که به مقاوله نامه ملحق می شوند باید مؤسساتی برای کمک به کارگران مهاجر بوجود آورند که اطلاعات صحیح را به طور رایگان در اختیار آنان قرار دهد اما بایستی از تبلیغات گمراه کننده برای جذب مهاجران پرهیز شود. این مؤسسات باید تدابیر مناسبی برای تسهیل مسافرت و پذیرش و پذیرش کارگران مهاجر اتخاذ کنند و برای کارگران مهاجر و خانواده آنان خدمات پزشکی فراهم نمایند. دومین زمینه ای که مقاوله نامه به آن می پردازد مربوط به تساوی رفتار بین کارگر داخلی و خارجی است. کشورهایی که به مقاوله نامه ملحق می شوند، متعهدند که در مورد کارگران مهاجر، رفتاری داشته باشند که حقوق و امتیازات این افراد در مقایسه با حقوق و امتیازات اتباع خود آنان ( در زمینه فرد، ساعات کار، مرخصی ها، شرایط کار زنان و کودکان حرفه ای و غیره) کمتر نباشد. و از سوی دیگر در مورد کارگران مهاجر هیچ تبعیضی هم (بر اساس ملیت یا نژاد یا جنس و مذهب) روا داشته نشود. بر اساس مقاوله نامه یاد شده اگر کارگر مهاجر که خود و خانواده اش به طور دائمی در کشور محل مهاجرت پذیرفته شده اند، دچار بیماری یا حادثه ای شده و به سبب آن نتواند کار کند نباید به کشور خویش بازگردانده شود و به دیگر سخن اجبار این افراد به بازگشت ممنوع است. علاوه بر آن باید در محدوده مقررات مربوط به خروج ارز از کشور به کارگر مهاجر اجازه داده شود تا بتواند آن بخش از مزد و پس انداز خود را که می خواهد به کشورش منتقل نماید.
مقاوله نامه شماره ۱۴۳؛ این مقاوله نامه شامل مقدمه ای طولانی و دو بخش اصلی است. در بخش نخست مهاجرتهایی که در شرایط غیر قانونی و مخفی صورت می گیرد مورد بحث واقع و مقرر گشته است کشورهایی که به مقاوله نامه ملحق می شوند ترتیبی دهند که این روش ملغی و حقوق بنیادی همه کارگران مهاجر محترم شمرده شود. و برای نیل به این هدف تدابیری هم در مقاوله نامه پیش بینی شده است. در بخش دوم مقاوله نامه مسائل مربوط به تساوی فرصتها و رفتار در مورد کارگران مهاجر و خانواده آنان مطرح شده است که تسهیلات لازم در این زمینه فراهم گردد. با این وصف بر اساس ماده ۴ مقاوله نامه، کشورهایی که به مقاوله نامه ملحق می شوند می توانند برخورداری از حق آزادی کار را در مورد کارگر مهاجر موکول به این شرایط نمایند که کارگر مدتی به طور قانونی و برای کار در کشور محل مهاجرت اقامت داشته باشد. البته این مدت نباید از دو سال تجاوز نماید. همچنین براساس مقاوله نامه هرگاه از لحاظ منافع کشور مهاجر پذیر لازم باشد این کشور می تواند اشتغال به برخی از مشاغل و کارها را محدود نماید. هر یک از کشورهایی که به مقاوله نامه ملحق می شود می تواند به هنگام الحاق یکی از دو بخش آن را نپذیرد اما بعداً می تواند انصراف خود را از این امر اعلام نماید.
ب)مسائل کارگران مهاجر و مقاوله نامه های دیگر؛
علاوه بر مقاوله نامه های کارگران مهاجر، در برخی از مقاوله نامه های دیگر هم عباراتی ذکر شده است که اجرای مقاوله نامه را در مورد کارگران مهاجر ممکن و بلکه لازم می شمارد. در پاره ای موارد این نکته بدین صورت منعکس شده است که مقررات مقاوله نامه و معیارهای مندرج در آن باید « بدون تبعیض از لحاظ ملیت» اجرا شود. در این صورت چنین مقاوله نامه ای در مورد کارگران خارجی هم اجرا خواهم شد. هر چند آنان تبعه کشوری باشند که به مقاوله نامه ملحق نشده است. از این راه حل بیشتر در مقاوله نامه های مربوط به بیمه های اجتماعی و تأمین اجتماعی استفاده شده است. با این همه برخی از آنها هر چند درباره کارگران خارجی هم قابل اجرا است اما به کشور ملحق شونده حق می دهد بر حسب اینکه فرد بیگانه مقیم باشد یا نه و وجوه مربوط به تأمین اجتماعی از چه محلی تأمین گردد تفاوتهایی قایل شود. اما در بیشتر مقاوله نامه ها در مورد کارگران مهاجر به خصوص وجود ندارد. آیا این مقاوله نامه ها که جنبه کلی دارند درباره کارگران مهاجر باید اعمال شود و آنان حق دارند از مقررات آن برخوردار شوند؟ پاسخ بستگی به موضوع مقاوله نامه و نحوه تنظیم آن دارد.
در برخی مقاوله نامه ها عباراتی از قبیل « تمام کارگران…… بدون هیچ نوع تبعیض» به کار برده شده و در نتیجه قلمرو شمول مقاوله نامه آنچنان وسیع در نظر گرفته شده که به سختی می توان گفت مقاوله نامه فقط شامل کارگران داخلی می شود. از همین قبیل است عباراتی که برابر آن مقاوله نامه، « همه شاغلین» قابل اعمال است.
از سوی دیگر موضوع مقاوله نامه نشانگر نحوه شمول آن است. در مقاوله نامه هایی که مسائل مربوط به ساعات کار، مرخصی، تعطیل هفتگی، ایمنی و بهداشت و مانند آنها مطرح می شود، چگونه قابل تصور است که این مقررات در عمل فقط شامل دسته ای از کارگران یک کارگاه بشود و مثلا کارگران خارجی از شمول آن خارج باشند. زیرا فرض بر آن است که این معیارها برای مجموع کارگران مقرر گردیده است. در مورد مقاوله نامه های مربوط به تأمین اجتماعی هر چند موضوع تا اندازه ای متفاوت است اما در آن حدود هم مقاوله نامه های بین المللی کار، برخلاف معاهدات دوجانبه و چند جانبه کمتر بر شرط رفتار متقابل تکیه می کنند و هدفشان برقراری نظامی است که اصولاً در مورد همه کارگران قابل اعمال باشد. بنابراین اصل بر آن است که مقاوله نامه های بین المللی کار که دارای موضوع کلی است شامل کارگران خارجی هم می شود و تساوی رفتار بین آنان و کارگران داخلی قاعده محسوب می شود و شرط رفتار متقابل استثنا بر قاعده به شمار می آید.
ج)مقاوله نامه های مربوط به تأمین اجتماعی کارگران خارجی؛
از لحاظ نظری این پرسش را می توان عنوان نمود که آیا قوانین مربوط به تأمین اجتماعی در داخل هر کشور جزء حقوق عمومی است یا خصوصی و در نتیجه قابل اعمال بر همه ساکنین کشور است یا فقط رابطه خصوصی بین بیمه شده و سازمان بیمه کننده محسوب می گردد؟ از دیدگاه دیگری می توان سوال نمود که آیا شمول قوانین تأمین اجتماعی رابطه ای با ملیت افراد دارد یا نه؟ واقعیت این است مه نظر به پیچیدگی و تنوع نظام های مختلف تأمین اجتماعی چگونگی تأمین بودجه آن (از طریق پرداخت حق بیمه یا از راه دریافت مالیات و بودجه عمومی کشور) و نیز تنوع مستمری ها و حوادث تحت پوشش (بیماری، حوادث ناشی از کار، بازنشستگی، حقوق وظیفه و غیره) پاسخ یکسانی به این پرسش ها نمی توان داد). از لحاظ بحث فعلی یعنی حقوق بین المللی کار، دیدگاه سازمان بین المللی کار آن است که  خارجیانی که در یک کشور کار می کنند از حقوق برابر با اتباع داخلی برخوردار شوند و در مورد آنها رفتاری برابر معقول گردد. علاوه بر آن فردی که محل اقامت خود را از کشوری به کشور دیگر منتقل می کند بتواند حقوقی را که در زمینه مستمری های تأمین اجتماعی بدست آورده (یا در حال اکتساب آن است) به کشور محل اقامت جدید خود منتقل کند و از آن بهره مند شود. در اسناد مصوب سازمان، برای نیل به هدفهای یاد شده دو روش متفاوت به کار برده شده است. نخست آن که در برخی مقاوله نامه ها بین کارگران خارجی و کارگران داخلی قاعده برابری مطلق در نظر گرفته شده است. دوم آنکه در برخی مقاوله نامه های مربوط به تأمین اجتماعی، اصل رفتار متقابل بین کشورها مطرح شده است و در این صورت تعهد کشور محل اقامت کارگر خارجی که به مقاوله نامه ملحق شده محدود به خارجیانی است که کشور متبوع آنها نیز به مقاوله نامه ملحق شده باشد. گاهی اوقات نیز روش سومی مرکب از دو راه حل فوق به کار برده می شود؛ بدین معنی که هر چند بین کارگران خارجی، بر حسب آن که کشور متبوعشان به مقاوله نامه ملحق شده یا نشده باشد تفاوت قائل می شوند اما خارجیانی که کشورشان به مقاوله نامه ملحق نشده باشد به کلی از حمایت قوانین تأمین اجتماعی محروم نمی گردند. با توجه به آنچه گفته شد مسائل مربوط به تأمین اجتماعی کارگران خارجی را از دو لحاظ، یکی رفتار برابر و دیگری حفظ حقوق مکتسب (یا در حال اکتساب) طی مورد مطالعه می کنیم.
۱ـ رفتار برابر در مورد کارگران داخلی و خارجی