پایان نامه کارگران مهاجر، انصاف و عدالت

نوامبر 11, 2019 By vZbR33JZrQ

بیشتر مقاوله نامه های مربوط به بیمه های تأمین اجتماعی یا تأمین اجتماعی به طور صریح مقرر می دارند که بین کارگران داخلی و خارجی نباید تفاوتی وجود داشته باشد و با آنها  به طور مساوی رفتار شود؛ با این وصف گاهی، در برخی از آنها موارد استثناء هم به چشم می خورد. نخستین مقاوله نامه هایی که اصل کلی رفتار مساوی را مطرح کردند مقاوله نامه های شماره ۲ درباره بیکاری و مقاوله نامه شماره ۳ در مورد حمایت از جنبه مادری کارگران زن بود که هر دو در سال ۱۹۱۹ تصویب شدند و در فصول گذشته به مفاد آنها اشاره کرده ایم. در اینجا اضافه می کنیم در حالی که مقاوله نامه شماره ۲ اصل رفتار مساوی را شامل اتباع کشورهایی می داند که به مقاوله نامه ملحق شده باشند. مقاوله نامه شماره ۳ مقرر می دارد که حمایت مندرج در آن بدون هیچ نوع تفاوتی (از لحاظ ملیت) شامل همه کارگران خواهد شد.
مقاوله نامه شماره ۱۹؛ این مقاوله نامه که عنوان آن «مقاوله نامه مربوط به تساوی رفتار بین کارگران خارجی و داخلی در زمینه جبران حوادث ناشی از کار» است در سال ۱۹۲۵ تصویب شد  و برابر آن هر کشوری که بدان ملحق شود متعهد است که در مورد اتباع کشورهای دیگری که به این مقاوله نامه ملحق می شوند و در خاک آن کشور دچار حادثه ناشی از کار شوند (و نیز در مورد وارث آنها) همانگونه رفتار کند که در مورد اتباع خود عمل نماید. چنانچه ملاحظه می شود حکم مقاوله نامه در این زمینه  بر اصل رفتار استوار است و فقط شامل اتباع کشورهایی می شود که به مقاوله نامه ملحق شوند.
نکته دیگری که در مقاوله نامه پیش بینی شده این است که اصل رفتار مساوی باید بدون هیچ گونه شرطی در زمینه اقامت، در مورد کارگران خارجی اعمال گردد. اهمیت این نکته از لحاظ عملی آن است که بیشتر اوقات کارگر حادثه دیده به کشور خود بر می گردد و یا ممکن است ورثه او مقیم کشور محل حادثه نباشد؛ اگر قرار باشد که استفاده از مستمری موکول به اقامت در کشور محل حادثه باشد، کارگر یا ورثه او نمی توانند از مستمری استفاده کنند. در مورد پرداخت مستمری در خارج از قلمرو کشور محل حادثه ممکن است در صورت لزوم ترتیب خاصی بین کشورهای ذینفع مقرر گردد. این ترتیبات می تواند مربوط به رفع مشکلات ناشی از انتقال وجوه مربوط به مستمری از کشوری به کشور دیگر باشد ولی به هر حال تعهد هر کشوری که به مقاوله نامه ملحق می شود مستقیماً ناشی از عمل الحاق به مقاوله نامه بوده و به انعقاد موافقت نامه یا ترتیبات خاص بین آن کشور و کشورهای دیگر وابسته نیست . علاوه بر آنچه گفته شد مقاوله نامه حاوی مقرراتی است در زمینه حوادث مربوط به کارگران موقت یا کارگرانی که به طور متناوب در خاک یک کشور . به حساب کارگاهی که در خاک کشور دیگر واقع شده کار می کنند. در این حالت برابر مقاوله نامه می توان به موجب موافقت نامه های خاص مقرر داشت که قانون اقامتگاه کارگاه حاکم باشد. آخرین نکته آنکه برابر مقاوله نامه کشورهایی که به مقاوله نامه ملحق شوند ولی در آنها نظامی برای جبران حوادث ناشی از کار یا بیمه مربوط به این حوادث وجود ندارد بایستی ظرف سه سال از تاریخ الحاق چنین نظامی  بوجود آورند.
توصیه نامه شماره ۲۵ که مکمل مقاوله نامه ۱۹ شمرده می شود برای آسانتر شدن اجرای اصل رفتار مساوی تدابیر مختلفی عرضه می کند، مانند چگونگی پرداخت مستمری به کسانی که در خارج از کشور محل حادثه مقیم هستند و عدم ضرورت حضور خود آنان برای دریافت مستمری، برخورداری از معافیت های مالیاتی همانند آنچه برای کارگران داخلی در مورد این مستمری پیش بینی شده است. توصیه نامه به کشورهایی که دارای قانونی در زمینه جبران حوادث ناشی از کار نیستند پیشنهاد می کند قانون کشور شخص حادثه دیده را اجرا کنند.
مقاوله نامه های دیگر؛ مقاوله نامه های شماره ۳۵ تا ۴۰ در مورد بیمه پیری، از کارافتادگی و مرگ سرپرست خانواده که در مبحث پیش بدانها اشاره کردیم همگی و با عباراتی مشابه مقرر می دارند که کارگران خارجی چه از لحاظ اصل بیمه اجباری و چه از نظر پرداخت حق بیمه یا دریافت مستمری ها در حکم کارگران داخلی هستند.
به دیگر سخن اصل «رفتار مساوی» در اینجا به صورت یک قاعده مطلق بوده محدود به کشورهایی که به مقاوله نامه ملحق شده یا بشوند نیست و در نتیجه به رفتار متقابل هم وابسته نمی باشد. با این وصف باز هم از لحاظ مستمری ها، بر حسب اینکه مبتنی بر حق بیمه باشند یا از بودجه عمومی دولت تأمین شوند تفاوت هایی وجود دارد. بدین معنی که سوبسید ها یا اضافه مستمری هایی که از محل بودجه عمومی تأمین گردد فقط شامل اتباع کشورهایی می شود که به مقاوله نامه های یاد شده ملحق شده باشند.
در مقاوله نامه شماره ۴۴ ،درباره بیمه بیکاری نیز مقرراتی مشابه آنچه در بالا نقل شد پیش بینی شده است. بدین معنی که خارجیان نیز همانند اتباع داخلی حق دارند از غرامت یا مقرری مربوط به بیکاری (و در شرایطی مشابه اتباع داخلی) استفاده کنند استفاده کنند. در مورد مستمری هایی که از محل حق بیمه تأمین نمی شود قاعده ای مشابه بیمه پیری و از کارافتادگی وجود دارد و عدم پرداخت آن به کارگر خارجی مجاز شناخته شده است.
در مورد دریانوردان هم مقاوله نامه های شماره ۵۵ و شماره ۷۰ باید به طور مساوی درباره دریانوردان و اشخاص تحت تکفل آنها، بدون تفاوتی از لحاظ ملیت، اعمال گردد.
مقاوله نامه شماره ۹۷ در مورد حمایت از کارگران مهاجر؛ این مقاوله نامه که موضوع حمایت از کارگران مهاجر را به طور کلی مطرح می کند و قبلا درباره آن بحث شده است مقرر می دارد که مهاجرینی که به طور قانونی در کشوری به سر می برند که به مقاوله نامه ملحق شده است باید بدون هیچ گونه تفاوتی از لحاظ ملیت از رفتاری برخوردار شوند که نسبت به آنچه در مورد اتباع داخلی معمول می شود، نامساعدتر نباشد. یکی از مواردی که این رفتار (تقریبا برابر) مطرح می شود تأمین اجتماعی است. مقاوله نامه مفهوم تأمین اجتماعی را به ترتیبی نظیر آنچه تاکنون دیده ایم (شامل حوادث ناشی از کار، بیماری های حرفه ای و غیره) مشخص می نماید. باید اضافه کنیم که از دیدگاه مقاوله نامه اصل رفتار مساوی در زمینه تأمین اجتماعی در دو مورد استثناء پذیر است. یکی هنگامی که موضوع حفظ حقوق مکتسب (یا در حال اکتساب) مطرح بوده و درباره آن ترتیب خاصی مورد توافق قرار گرفته باشد و دیگر زمانی که برابر مقررات داخلی کشور محل مهاجرت، مستمری ها (یا بخشی از آنها) از محل بودجه عمومی تأمین و پرداخت آن محدود به شرایط خاص شود. توصیه نامه شماره ۸۶ که مکمل مقاوله نامه است شامل پیوستی است که خطوط اصلی موافقت نامه نمونه را در مورد مهاجرت های موقت و دائم، چگونگی انعقاد موافقت نامه های دوجانبه در زمینه تأمین اجتماعی و اصل رفتار مساوی و حفظ حقوق مکتسب و…. ارائه می دهد.
مقاوله نامه شماره ۱۱۸؛ موضوع رفتار مساوی بین اتباع داخلی و خارجی در زمینه تأمین اجتماعی، به صورت کلی تری مجددا مطرح و در سال ۱۹۶۲ منجر به تصویب مقاوله نامه شماره ۱۱۸ گردید. برابر این مقاوله نامه نیز هر کشوری که بدان ملحق شود متعهد می گردد که در مورد مقررات تأمین اجتماعی بین اتباع داخلی و خارجی اصل «رفتار مساوی» را مراعات کند. نهایت آنکه در مقاوله نامه پیش بینی شده است که هر کشوری نسبت به آن رشته یا رشته هایی از تأمین اجتماعی متعهد به اجرای اصل فوق است که درباره آن مقرراتی در حقوق داخلی اش وجود داشته باشد. در مقاوله نامه نه رشته شامل خدمات پزشکی، غرامت ایام بیماری ، مستمری دوران بارداری و زایمان، مستمری از کار افتادگی، مستمری پیری، مستمری وظیفه (بازماندگان)، مستمری حوادث ناشی از کار و بیماری های حرفه ای، مستمری بیکاری و مستمری های مربوط به کمک عائله مندی پیش بینی گردیده است که ممکن است در کشوری فقط درباره یک یا چند رشته  مقررات وجود داشته باشد. اصل رفتار مساوی باید اصولا بدون شرط و قیدی در زمینه اقامت تبعه خارجی اعمال گردد. با این همه برخی از مستمری ها فقط شامل اتباع داخلی و اتباع آن دسته از کشورهایی می شود که به مقاوله نامه ملحق شده باشند. در مورد حفظ حقوق مکتسب (یا در حال اکتساب) نیز مقاوله نامه، کشورهای عضو را تشویق می کند که هنگام الحاق به مقاوله نامه کوشش کنند که همراه با کشورهای دیگری که به مقاوله نامه ملحق شده اند قواعد مشترکی که در قانون داخلی آنها قابل اجرا باشد، در این باره بوجود آورند.
برابر مطالعه جامعی که در سال ۱۹۷۷ از سوی کمیسیون کارشناسان مستقل درباره این مقاوله نامه به عمل آمده است کشورهای عضو برای الحاق به مقاوله نامه با مشکلاتی روبرو هستند. این مشکلات شامل مشکلات مالی، اشکالات مربوط به تنظیم موافقت نامه های دوجانبه یا چند جانبه، تأمین برخی مستمری ها در خارج از کشور برای اتباع داخلی که در کشور دیگری به سر می برند و مهمتر از همه نارسایی های ناشی از میزان توسعه نظام تأمین اجتماعی در داخل کشورها است. مقاوله نامه های دیگری که پس از مقاوله نامه شماره ۱۱۸ تصویب شده اند و به ویژه مقاوله نامه شماره ۱۲۱ در مورد مستمری حوادث ناشی از کار مصوب ۱۹۶۴ و مقاوله نامه شماره ۱۳۰ در زمینه مراقبت های پزشکی مصوب ۱۹۶۹ که در گذشته بدانها اشاره کردیم نیز مجدداً بر اصل رفتار مساوی بین اتباع داخلی و خارجی تأکید کرده اند.
۲ـ حقوق مکتسب یا در حال اکتساب
کارگر خارجی یا مهاجر که در چند کشور کار کرده و برابر مقررات آن کشور حق داشته از مزایای تأمین اجتماعی استفاده کند در صورتی عملاً می تواند به حق خود برسد که حقی که در یک کشور نسبت به مستمری کسب کرده و مثلاً مدتی حق بیمه پرداخته است در کشور دیگر معتبر شناخته شود. از نظر انصاف و عدالت شناختن چنین حقی برای کارگران مهاجر کاملاً طبیعی به نظر می رسد. معهذا اجرای این حق با مشکلات متعددی مواجه است به ویژه آنکه نظام تأمین اجتماعی کشورها غالباً با یکدیگر تفاوت های بارزی دارند. با این همه در برخی مقاوله نامه های سازمان بین المللی کار بدین موضوع توجه شده دو مقاوله نامه نیز بدان اختصاص داده شده است. این موضوع جداگانه و به طور مستقل طی مقاوله نامه شماره ۴۸ مصوب سال ۱۹۳۵ مطرح گردید. هدف این مقاوله نامه آن بود که بین کشورهایی که به مقاوله نامه ملحق می شوند برای حفظ حقوق مکتسب (یا در حال اکتساب) کارگران مهاجر نظامی بین المللی بوجود آید. بدین معنی که بیمه کارگر مهاجر استمرار داشته باشد؛ یعنی تمام مدتی که کارگر مهاجر در کشور خود و در هر یک از کشورهای محل مهاجرت کار کرده است مطابق مقررات کشور مزبور بیمه بوده است در محاسبه مدت لازم برای استفاده از مستمری محسوب گردد و حق بیمه های پرداختی او در این محاسبه منظور شود. روشن است که اعمال اصل یاد شده و محاسبه همه مدت های پرداخت حق بیمه مستلزم همکاری بین سازمانهای بیمه اجتماعی کشورهای مختلف است و از همین رو تعداد کشورهایی که به این مقاوله نامه ملحق شده اند بسیار کم است و به هر حال مقاوله نامه در سال ۱۹۸۲ مورد تجدید نظر قرار گرفت.
     مقاوله نامه شماره ۱۵۷ (مصوب سال ۱۹۸۲)؛ این مقاوله نامه که مقاوله نامه شماره ۴۸ را مورد تجدید نظر قرار داده است با این هدف تنظیم شده است که بین نظام های تأمین اجتماعی کشور های مختلف، به صورتی قابل انعطاف و در عین حال وسیع هماهنگی ایجاد کند. از آنجا که میزان توسعه تأمین اجتماعی یکسان نیست، مندرجات مقاوله به گونه ای تنظیم گردیده که این هماهنگی ممکن باشد. از همین رو بین شروطی که پس از الحاق، مستقیماً و بدون انعقاد موافقت نامه های دوجانبه یا چند جانبه قابل اجرا هستند و مقرراتی اعمال آنها نیازمند انعقاد موافقت نامه است فرق قائل شده است. علاوه بر آن کشوری که به مقاوله نامه ملحق می شود می تواند، در مواردی خود را موقتاً نسبت به اجرای برخی قسمتهای مقاوله نامه متعهد نسازد.
مندرجات مقاوله نامه علاوه بر کارگران مزد بگیر و کسانی که به طور آزاد و مستقل در خاک کشور دیگری (که به مقاوله نامه ملحق شده) کار می کنند، شامل افراد غیر فعال و بویژه اعضاء خانواده کارگران ذینفع می شود. از لحاظ مستمری ها نیز مفهوم جدید تأمین اجتماعی، که در مباحث پیش بدان اشاره شد، می تواند مشمول حکم مقاوله نامه درباره حقوق مکتسب یا در حال اکتساب قرار گیرد.
در هر یک از زمینه های زیر: چگونگی احتساب مجموع دوره های پرداخت حق بیمه، اشتغال، فعالیت شغلی، یا اقامت و نیز در مورد شرایط حفظ حقوق مکتسب (یا در حال اکتساب) بر حسب مستمری مورد نظر یا بر حسب اینکه در کشور عضو سازمان در مورد فلان رشته از تأمین اجتماعی مقرراتی وجود دارد یا نه، در مقاوله نامه به تفصیل مقرراتی پیش بینی شده است. بخشی از مواد مقاوله نامه نیز به چگونگی همکاری اداری و کمک به اشخاص مشمول مقاوله نامه اختصاص یافته است.
علاوه بر مراتب فوق باید یاد آور شد که هر کشوری که به مقاوله ملحق می شود بایستی برابر ماده ۹ پرداخت مستمری های نقدی را که به موجب قوانین و مقررات داخلی اش نسبت بدانها حق مکتسبی ایجاد شده است به اشخاص ذینفع تضمین کند.
مبحث دوم: استملاک اتباع بیگانه و شرایط آن
مطابق با قانون مدنی ایران (ماده ۸)، اتباع خارجی می توانند به موجب عهدنامه های مصوب بین ایران و دولت متبوعشان دارای حق برای استملاک گردند. نمونه چنین عهدنامه ای قرارداد اقامت منعقده بین ایران و آلمان در ۲۸ بهمن ۱۳۰۷ (۱۷ Feb. 1929) می باشد که مطابق با آن اتباع آلمان می توانند اموال غیر منقول را فقط برای سکونت، شغل یا صنعت تملّک نمایند و چون شرط رفتار دولت کاملهالوداد نیز در این قرارداد و همچنین در سایر عهدنامه های اقامت بین ایران و سایر کشورها شده است، بنابراین بطور کلّی، بیگانگانی که دولت متبوع آنها با ایران عهدنامه ای در این باره منعقد نموده بود، می توانند برای سکونت و شغل خود در ایران املاک غیر منقول تملک نمایند.قابل توجه است که به موجب قانون سال ۱۳۱۰ (۱۹۳۱)، تملک املاک مزروعی و توابع و متعلقات املاک مزروعی از قبیل قنوات، چشمه سارها، باغات، مراتع، و امثال آن که در حکم ملک مزروعی دانسته شده، برای اتباع بیگانه به طور کلّی ممنوع گردیده است.آنچه باقی می ماند، اتباع دولی هستند که با ایران عهدنامه ای در این خصوص منعقد ننموده و از طرفی آنان به دنبال تحصیل ملک مزروعی نیز نمی باشند.به موجب قانون، تملک چنین اموالی در این صورت محدود و مشروط به شرایطی است که در این مبحث این شرایط و اصول کلی آن را در حقوق ایران و کنوانسیون های بین المللی مورد بررسی قرار می دهیم.
گفتار اول: اصل کلی استملاک در حقوق ایران
تا سال ۱۳۱۰، بیگانگان به تدریج اموال غیرمنقول و مخصوصاً اراضی  مزروعی زیادی استملاک نموده بودند که این امر مسلماً با مقتضیات و مصالح سیاسی و اجتماعی کشور وفق نمی داد. در خردادماه این سال، قانون راجع به اموال غیرمنقول اتباع خارجی به تصویب رسید. این قانون مخصوصاً ناظر است به انتقال املاک مزروعی بوسیله خارجیان به اتباع و یا دولت ایران. ماده اول قانون مقرر می دارد: « هر تبعه خارجی مکلف است در ظرف سه ماه از تاریخ اجرای این قانون صورت املاک مزروعی خود را با تعیین محل و مشخصات آن به دفتر محکمه بدایتی که مال غیر منقول در حوزه آن واقع است در مقابل رسید، تسلیم نموده و در همان موقع نیز مقومی کتباً معرف نماید.» به موجب مقررات این قانون پیش بینی شده بود که املاک مزروعی خارجیان توسط مقوم مزبور و مقوم دیگری که از طرف اداره دارایی معرفی می شد، ارزیابی گردیده، هرگاه بین مقومان مذکور در مورد ارزیابی توافق حاصل نمی شد، رئیس محکمه بدایت محل و مدعی العموم شخصی را بعنوان سر مقوم تعیین می کردند تا ملک را ارزیابی نماید. پس از انجام ارزیابی، به موجب ماده پنجم این قانون ملک به مزایده گذارده می شد تا برحسب مقررات مربوط به مزایده به اتباع ایران منتقل گردد.این قانون در مورد سلب مالکیت بیگانگان به املاک مزروعی از هر جهت رعایت غبطه و مصلحت بیگانه را نموده، در نوع خود از جمله عادلانه ترین قوانین مربوط به سلب مالکیت می باشد. مقررات این قانون بخوبی این اصل را نشان می دهد که منظور دولت ایران با وضع قانون مذکور فقط تأمین یک مصلحت مهم سیاسی بوده، که عبارت ازز جلوگیری کردن از نفوذ بیگانگانی است که در ایران دارای املاک مزروعی بوده اند. برای تأمین این هدف و تسهیل در اجرای فوری قانون مقرراتی بسیار استثنایی پیش بینی گردیده است. مثلاً ماده ششم قانون مقرر می دارد: « اگر ملک به قیمت تقویمی و یا بیشتر خریدار پیدا نکرد به همان قیمت تقویمی متعلق به دولت شده و سند انتقال از طرف محکمه بدایت به دولت داده می شود». و مواد هفتم و هشتم قانون در مورد پرداخت به قیمت املاک مزروعی خارجیان، مقررات بسیار منصفانه ای وضع کرده است.طبق این مقررات هرگاه دولت قیمت مزبور را نقداً بپردازد ملک را قطعاً تصرف خواهد کرد و اگر قیمت را نقداً نپرداخت، ملک تا پرداخت قیمت در تصرف دارندۀ آن ، یا وراث او باقی مانده و دارندۀ ملک آن را به خرج خود اداره کرده، منافع آن را تملک خواهد نمود تا وقتی که دولت قیمت ملک را نپرداخته است، دارندۀ ملک حق خواهد داشت به هر نحو و به هر قیمتی که بخواهد ملک را با اطلاع دولت به یکی از اتباع ایران انتقال دهد. این انتقال مورد تصویب دولت واقع خواهد گردید و ذمه دولت و دارندۀ ملک نسبت به هم بری خواهد شد. هرگاه دولت قیمت ملک را نپرداخت  بعد خواست آن را تأدیه کند، هر یک از طرفین حق خواهند داشت تقاضای تقویم مجدد بنمایند و در این صورت تقویم به عمل امده و دولت قیمتی را که پس از تقویم مجدد تعیین می شود باید تأدیه کند. با اجرای این قانون، استملاک املاک مزروعی برای بیگانگان بطور کلی ممنوع گردید و حق تملک سایر اموال غیرمنقول نیز محدود به مواردی شد که به موجب عهدنامه های دوجانبه بین دولت متبوع تبعۀ خارجی این حق به نحو محدود برای بیگانه شناخته شده باشد.[۹۲]
بهرحال؛  اصل کلی در حقوق ایران، این است که هر بیگانه ای می تواند از همه حقوق مدنی متمتع شود مگر در مواردی که قانون بنا بر جهت خاص استثناء کرده باشد. همانطور که پیش تر اشاره نمودیم، ماده ۹۶۱ قانون مدنی این اصل را به طور صریح بیان کرده است.